[一种视角] 大清帝国唯一没有贪污腐败的衙门

在晚清，中国海关因廉洁而著称，甚至被认为是“世界行政管理史上的奇迹之一”。这个“奇迹”，是英国人赫德（Robert  Hart，1835—1911）缔造的。赫德任海关总税务司。所谓“总税务司”，意即“总司海关税务之事”，也就是全权负责管理海关事务。从1861年到1908年，赫德掌握中国海关实际管理权达半个世纪之久。

晚清的中国海关也称“洋关”、“新关”，与之相对的则是“常关”、“旧关”。“洋关”管理国际贸易，由赫德等洋人主持；“常关”管理国内贸易，仍由清政府官员主管。这是典型的“一国两制”。两种体制产生两种绩效：“洋关”高效廉洁，“常关”贪腐蔓延。

“洋关”的工作人员是全世界招聘的，其中的洋人称为“洋员”，中国人则称“华员”。在海关之内，无论是“洋员”还是“华员”，都能廉洁自守。与之相应的是，同是中国人，在“洋关”工作能廉洁自守，而在“常关”工作则个个腐败。

同在中国的土地上，“洋关”廉洁而“常关”腐败，中国人在“洋关”工作能廉洁而在“常关”工作则贪污腐败，这个事实说明了一个道理：腐败在中国是可以治理的，腐败也不是因为中国人的素质差所致。腐败，只能是制度使然。这样，赫德打造廉洁“洋关”的经验，就非常值得总结了。

在制度建设方面，赫德主要是借鉴英国经验。当时的英国，高效廉洁的文官制度已经建立，而海关管理方面，英国更有完善的经验可资借鉴。制定一套廉洁高效的制度对英国人赫德来说并不是难事，中国海关总税务司驻伦敦办事处的负责人金登干（J.D.Campbell）可以帮助他完成。

制定制度并不是难事，关键的是执行问题。以选人、用人（即海关工作人员的选拔和考核）来说，不外遵循几个原则———如因事设岗、以事择人，选人严格、公开公正，严格管理、奖惩分明，如此等等。

以人员选拔来说，赫德在选择海关雇员时全球招考，公开选拔。当时在国内的招考点，即有上海、九龙、广州、大连、青岛等处，此后伦敦也设置考点。招考是公开的，但要做到公正，关键的问题是赫德本人及海关高层管理人员不能任用私人。

赫德在广州有位牧师朋友，他希望赫德能够为其儿子乔治?俾士安排一个职位。赫德虽然碍于朋友的面子不好推辞，但他要求乔治?俾士到伦敦的办事处报名参加考试。赫德也的确把乔治?俾士的名字列在寄给金登干的推荐报考名单之中了，但同时他也附上了自己的态度：“谁不符合我们的条件，就不录用”。结果，这位伦敦大学的毕业生，因条件不符而被淘汰。

赫德本人坚持原则不任用私人固然有利于海关用人的公正，但要使这种公正真正得到贯彻，还必须有杜绝干扰的能力，这必须享有不受任何掣肘的独立用人权才能实现，而赫德恰好争取到了这个权力。1864年8月总理衙门颁布的《通商各口募用外国人帮办税务章程》规定：“各关所有外国人帮办税务事宜，均由总税务司募请调派，其薪水如何增减，其调往各口以及应行撤退，均由总税务司作主”，“各口税务司系总税务司所派委之员。各口税务司、总办、扦子手、头目四项，若有不妥，由总税务司一人作主撤退”。赫德在用人上是有完全的独立自主权的，这是他能够打造廉洁的海关的重要基础。

有了这样的基础，再借鉴英国海关内部防范贪污腐败的管理制度，比如监督制度、会计制度、审计制度、巡视制度等等，再加上合理的薪酬福利制度和严明的奖惩制度，就使得海关职员不仅不能贪，也不需要贪，廉洁就有了保证。

但是，使海关廉洁的关键，不是海关内部的制度建设和有效监督，而是对于海关“一把手”的赫德本人如何监督的问题。“一把手”的腐败才是反腐制度设计的核心。赫德本人的腐败不能完全寄望于赫德的道德品质，而必须有监督使赫德本人也不能贪。

对于赫德来说，他必须面对来自多方面的监督，他在主观上不会贪，在客观上更不能贪。

赫德是中国政府的国际雇员（时称“洋客卿”），其地位非常微妙，他必须面对三个方面的压力：一是来自中国政府的压力。中国政府是有选择自己的雇员的权力的，如果赫德的工作不能让中国政府满意，那么他的职位马上会丢掉，所以赫德必须做中国政府的忠诚雇员，贪污腐败的丑闻是绝对不能出现的。二是来自许多窥视这一职位的其他国家的竞争对手的压力。因为许多国家都想通过控制这个职位来操控中国，巩固在华利益，特别是德国人，对这个职位一直虎视眈眈，所以赫德必须面对外在压力，不能因廉洁问题给人可乘之机。三是来自英国政府的压力。赫德在中国的行为不是简单的个人行为，而在一定程度上代表英国政府的利益，所以他不能因自己的失误而损害英国政府的利益，更不能使自己丑闻缠身，给英国政府丢脸。

在这三个方面的压力之外，还有来自全社会的监督，包括新闻媒体——这个媒体还是全世界的，不仅有中国的民间媒体，还有英国和其他国家的，特别是那些想争夺这个职位的那些国家的媒体，他们想必都巴不得赫德出点事情，好让他们把事情放大，将赫德赶下台。

因此，赫德作为中国政府的国际雇员，必须面对来自各方面的压力和监督，他不像大清帝国的其他官员，压力和监督只是来自自己的上级。

赫德控制下的晚清中国海关的廉洁在二千余年帝制中国的历史上可以说是广陵绝响，但是它的存在到底也说明了贪腐在中国也不是不能治理的。治理贪腐，技术性的制度设计并非不重要，但它不是关键所在。晚清中国海关防止职员腐败的制度设计就证明是科学和有效的，而到了一百多年之后的今天，世界上有更多更好的经验可资借鉴，因此制定科学的反腐制度并不困难，但要让这些制度真正落到实处、发挥效用却很困难。反腐败，非知之难，而行之难。